為總結(jié)電力行業(yè)內(nèi)部控制實(shí)施方面的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，推動(dòng)電力行業(yè)更好地實(shí)施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，根據(jù)2014年會(huì)計(jì)司工作計(jì)劃，3月3日至3月14日，我司萬文翔、米傳軍會(huì)同《電力行業(yè)內(nèi)部控制操作指南》（以下簡(jiǎn)稱《操作指南》）編寫組有關(guān)專家以及企業(yè)所在?。ㄊ校┴?cái)政廳（局）會(huì)計(jì)處相關(guān)工作人員先后赴中國(guó)能建葛洲壩集團(tuán)公司、中電投上海外高橋發(fā)電有限責(zé)任公司、中核集團(tuán)江蘇核電有限公司田灣核電站進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。此次調(diào)研單位的選取不僅涵蓋了電力建設(shè)與生產(chǎn)領(lǐng)域的水電、火電、核電不同類型發(fā)電企業(yè)，而且這些單位都較早地開展了內(nèi)部控制工作。通過調(diào)研，編寫組對(duì)電力行業(yè)內(nèi)部控制有了進(jìn)一步認(rèn)識(shí)，達(dá)到了建立溝通渠道、收集內(nèi)控資料、提供相關(guān)案例、后續(xù)持續(xù)改進(jìn)的目的，為下一步撰寫《操作指南》奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、?調(diào)研單位的基本情況

（一）中國(guó)能建葛洲壩集團(tuán)公司

中國(guó)能建葛洲壩集團(tuán)公司，是首批實(shí)行國(guó)家計(jì)劃單列的56家大型試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)之一，是國(guó)家創(chuàng)新型企業(yè)。2011年9月，國(guó)家電力體制改革完成，中國(guó)葛洲壩集團(tuán)公司成為中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)有限公司核心成員單位。國(guó)務(wù)院國(guó)資委核定集團(tuán)公司的三大主業(yè)是：建筑工程及相關(guān)工程技術(shù)研究勘察設(shè)計(jì)及服務(wù)、水電投資建設(shè)與經(jīng)營(yíng)、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)。

2011年至2013年集團(tuán)公司連續(xù)開展了內(nèi)部控制體系建設(shè)，2013年5月集團(tuán)公司完成內(nèi)部控制評(píng)審驗(yàn)收。目前，集團(tuán)公司內(nèi)部已有10家重要子公司完成內(nèi)部控制體系建設(shè)；內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)項(xiàng)目獲得中國(guó)電力建設(shè)企業(yè)信息化評(píng)比二等獎(jiǎng)。

（二）上海電力集團(tuán)公司外高橋熱電廠

上海外高橋熱電廠擁有四臺(tái)裝機(jī)容量為30萬千瓦的國(guó)產(chǎn)亞臨界參數(shù)燃煤火電機(jī)組，由上海電力股份有限公司控股運(yùn)營(yíng)管理，屬于中國(guó)電力投資集團(tuán)公司內(nèi)部企業(yè)。

2011年，外高橋電廠按照上海電力股份有限公司《風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)》框架，編制了公司風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)，具體包括了全面預(yù)算管理、資金管理、人力資源管理、合同管理、燃料與物資采購(gòu)及付款管理、生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、設(shè)備維護(hù)、技改管理等13個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程，并通過文字描述控制矩陣和繪制流程圖的形式對(duì)關(guān)鍵控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的控制活動(dòng)進(jìn)行了直觀描述，明確了關(guān)鍵控制活動(dòng)的相關(guān)部門和具體崗位。該廠每年開展2次內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，特別是近幾年，外高橋電廠的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)按照組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整而不斷修訂,具有較高的實(shí)用性。

（三）江蘇電力公司田灣核電站

江蘇核電有限公司田灣核電站公司是由中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司、中電投核電有限公司、江蘇省國(guó)信資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司共同投資建設(shè)的核電企業(yè)，為中核集團(tuán)下屬子公司，采用俄AES-91型第三代核電機(jī)組，并按照國(guó)際現(xiàn)行核安全法規(guī)，采用一些先進(jìn)技術(shù)而完成的改進(jìn)型設(shè)計(jì)，在安全標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)性能上具有起點(diǎn)高、技術(shù)先進(jìn)的特點(diǎn)。

中核集團(tuán)公司的內(nèi)部控制體系以核安全為核心目標(biāo)，按照企業(yè)內(nèi)部控制指引開展工作。田灣核電站負(fù)責(zé)內(nèi)控工作的部門為審計(jì)處法律事務(wù)辦公室，公司從2009年開始內(nèi)部評(píng)價(jià)工作，并且在全國(guó)首先開展社會(huì)穩(wěn)定性評(píng)估。在風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制上，按照核電安全的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，具有較強(qiáng)內(nèi)部控制特點(diǎn)。

二、調(diào)研單位內(nèi)控實(shí)施的主要特點(diǎn)

（一）共性特點(diǎn)（電力行業(yè)內(nèi)控的主要特點(diǎn)）

電力行業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性行業(yè)，也是受到價(jià)格管制的公用事業(yè)。調(diào)研單位的整體盈利能力高低較大程度地依賴于項(xiàng)目、上游原材料和發(fā)電量，因此電力生產(chǎn)建設(shè)企業(yè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)控都有較高的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力；同時(shí)基于電力行業(yè)安全生產(chǎn)要求高的特點(diǎn)，長(zhǎng)期形成的企業(yè)文化和安全管理方法也非常值得相互學(xué)習(xí)。在內(nèi)控實(shí)施方面，調(diào)研企業(yè)在實(shí)施過程中具有以下共性特點(diǎn)：

1.風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)控的標(biāo)準(zhǔn)制度建設(shè)工作完成較好。三家單位都制定并發(fā)布了《風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)》，都能夠根據(jù)組織機(jī)構(gòu)和管理職能的變化，及時(shí)修訂標(biāo)準(zhǔn)與流程；都能按時(shí)編制完成風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告工作。有些單位還能提供較為完整的風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)控工作計(jì)劃和完成情況分析報(bào)告。

2.前期的風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)控工作都有外部咨詢公司協(xié)助實(shí)施。三家公司的內(nèi)控體系建設(shè)前期主要由不同的外部咨詢公司協(xié)助完成，后續(xù)內(nèi)部人員才介入此項(xiàng)工作，內(nèi)控專職人員較少。

3.內(nèi)部控制都強(qiáng)調(diào)信息系統(tǒng)的重要性。三家公司的流程控制主要由信息化系統(tǒng)內(nèi)部流程設(shè)置來實(shí)現(xiàn)，特別是財(cái)務(wù)管理上，都較早的建設(shè)有財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)或ERP系統(tǒng)。在信息化系統(tǒng)建設(shè)上，都已控制到生產(chǎn)管理的各個(gè)過程。

4.建設(shè)有多套管理體系。電力行業(yè)管理歷程中，曾經(jīng)推行過多種管理體系，在調(diào)研單位中目前都在共存并行。如：葛洲壩集團(tuán)有ISO9001質(zhì)量管理體系，外高橋電廠有OHSAS18001職業(yè)健康安全管理體系，田灣核電站有HSE健康安全環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化管理體系。

5.重視安全生產(chǎn)工作。電力行業(yè)長(zhǎng)期重視安全生產(chǎn)工作，為此，在風(fēng)險(xiǎn)管理中，對(duì)生產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別較為全面，但對(duì)于經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境影響因素風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等評(píng)估較簡(jiǎn)單。

6.內(nèi)控工作都與企業(yè)績(jī)效考核相掛鉤。葛洲壩集團(tuán)發(fā)生重大缺陷考核下屬企業(yè)績(jī)效分?jǐn)?shù)，并與工資總額相對(duì)應(yīng)；外高橋電廠與田灣核電站的內(nèi)控工作情況也都在內(nèi)部機(jī)構(gòu)的績(jī)效指標(biāo)有所體現(xiàn)。

7.共性風(fēng)險(xiǎn)較多。電力行業(yè)的企業(yè)在電力體制改革前，都由國(guó)家電力公司統(tǒng)一管理，沿襲下來的管理方式和手段都基本類似，反應(yīng)在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控措施的認(rèn)識(shí)上，有較多的共性。比如，三家調(diào)研企業(yè)都提到政策合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)、人力資源風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)等共性風(fēng)險(xiǎn)。

8.各級(jí)管理單位對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)與執(zhí)行程度不盡相同。三家調(diào)研企業(yè)的上級(jí)集團(tuán)公司對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)控的認(rèn)識(shí)較全面，但各下屬企業(yè)的學(xué)習(xí)和執(zhí)行有待進(jìn)一步加強(qiáng)。電力行業(yè)貫徹實(shí)施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，還需要在具體執(zhí)行的最小經(jīng)營(yíng)單位中全面加強(qiáng)。

（二）個(gè)性特點(diǎn)（不同類型電力企業(yè)內(nèi)控的區(qū)別）

葛洲壩集團(tuán)是電力建設(shè)型企業(yè)，在企業(yè)內(nèi)控上，以集團(tuán)層的內(nèi)部控制為主，子公司更多的是管理建設(shè)項(xiàng)目，是執(zhí)行集團(tuán)內(nèi)控措施。上海電力股份公司所轄企業(yè)大多是火力發(fā)電企業(yè)，高效機(jī)組占比較少，企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力較大，競(jìng)爭(zhēng)性要求較高，內(nèi)控工作強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益。田灣核電站機(jī)組高效，國(guó)家對(duì)核電的政策傾斜力度大，企業(yè)的機(jī)組利用小時(shí)和負(fù)荷基本能保證，內(nèi)控工作更強(qiáng)調(diào)核安全。為此，三家調(diào)研企業(yè)既有共性，也有個(gè)性，主要表現(xiàn)為：

1.內(nèi)控管理的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)不同。葛洲壩集團(tuán)是電力建設(shè)類企業(yè)，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的壓力較大，內(nèi)控的重點(diǎn)是競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目，關(guān)注資金的流動(dòng)性，輔助管理項(xiàng)目安全交付。外高橋電廠的政策性風(fēng)險(xiǎn)較高，環(huán)保壓力較大，電廠重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)責(zé)任，其核心內(nèi)控措施都是圍繞由機(jī)組運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)引起的社會(huì)責(zé)任的內(nèi)部控制需求來開展的，外高橋電廠在國(guó)家能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中，具有較高的代表性。田灣核電站的重大風(fēng)險(xiǎn)是核安全，企業(yè)的內(nèi)控管理基本上是以核安全為中心開展的，企業(yè)按照核安全法規(guī)的要求建立了管理體系，經(jīng)營(yíng)管理和安全投入都較高。

2.內(nèi)控工作的范圍不同。葛洲壩集團(tuán)與上海電力股份有限公司是上市公司，按照相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求，開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告與中介機(jī)構(gòu)審計(jì)報(bào)告的披露工作，相對(duì)內(nèi)控范圍較全面；而田灣核電站與外高橋電廠是集團(tuán)下屬的生產(chǎn)型子公司，更多的是執(zhí)行內(nèi)控要求，范圍相對(duì)較小。

3.對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)控的管理方向不同。上海電力下屬電廠都是火力發(fā)電企業(yè)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力大，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的影響考慮的較全面，內(nèi)控的管理方向是針對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)展開。葛洲壩集團(tuán)和田灣核電站更多的是關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)生產(chǎn)的影響，內(nèi)控的管理方向是針對(duì)企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)展開。

4.內(nèi)部控制措施的頻率不同。葛洲壩集團(tuán)和上海電力外高橋電廠基本是按照上級(jí)部門的要求在完成內(nèi)控工作，而田灣核電站因?yàn)榘踩蟾?，?nèi)部控制措施和安全控制措施幾乎是天天執(zhí)行，頻率較高。

5.采用的內(nèi)控措施特點(diǎn)鮮明。外高橋電廠以EVA價(jià)值為導(dǎo)向，將KPI計(jì)劃值與目標(biāo)值，通過層層分解到各部門及各個(gè)崗位，積極創(chuàng)造增量?jī)r(jià)值。葛洲壩集團(tuán)通過提高海外工程的激勵(lì)目標(biāo)系數(shù)，落實(shí)國(guó)家大型企業(yè)走向海外的戰(zhàn)略，取得了一定成效。田灣核電站在安全內(nèi)控措施上特點(diǎn)較多，采取了管理者觀察、每天一條安全學(xué)習(xí)、質(zhì)疑停止、負(fù)接口等值得推廣的安全內(nèi)控方法。

6.經(jīng)營(yíng)范圍的擴(kuò)張帶來全新風(fēng)險(xiǎn)。葛洲壩集團(tuán)和上海電力公司以前都是國(guó)內(nèi)電力建設(shè)與電力生產(chǎn)型企業(yè)，隨著經(jīng)營(yíng)范圍的擴(kuò)大，近年來，兩家企業(yè)都在向海外擴(kuò)張，由此帶來了海外的政治軍事風(fēng)險(xiǎn)、投資國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等一系列全新的風(fēng)險(xiǎn)，值得借鑒。

三、對(duì)于完善行業(yè)指南的建議和下一步工作計(jì)劃

此次調(diào)研增強(qiáng)了撰寫好《操作指南》的決心和信心，有助于提高《操作指南》的科學(xué)性、規(guī)范性和適用性。針對(duì)調(diào)研了解到的情況，我們擬提出如下建議：

第一，出臺(tái)《操作指南》十分必要。電力行業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，電力安全不僅是電力企業(yè)自身的需要，更是社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的需要。開展電力行業(yè)內(nèi)控研究，制定行業(yè)內(nèi)控操作指南，既有利于電力行業(yè)提升管理水平，也有利于完善我國(guó)內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)，增強(qiáng)內(nèi)控規(guī)范的可操作性。調(diào)研企業(yè)紛紛對(duì)此表示歡迎和支持。

第二，行業(yè)內(nèi)控體系應(yīng)包容各類管理體系。電力行業(yè)開展管理體系建設(shè)已有多年，前期為適應(yīng)企業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)化的需要，建設(shè)了ISO9000系列質(zhì)量管理體系，后續(xù)又出現(xiàn)OHSAS18001和HSE管理體系，強(qiáng)調(diào)職業(yè)、健康、安全和環(huán)境的要求，這兩類管理體系都注重生產(chǎn)管理過程的標(biāo)準(zhǔn)化，而內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理是新時(shí)期管理要求提升后的產(chǎn)物，要涵蓋企業(yè)管理的各個(gè)方面，并具有一定先進(jìn)性。因此，《操作指南》的內(nèi)容應(yīng)包容電力企業(yè)以前實(shí)施的ISO系列、OHSAS和HSE管理體系，并互相融合，使企業(yè)在開展體系建設(shè)和具體實(shí)施過程時(shí)，避免重復(fù)工作，降低實(shí)施成本。

第三，要全面辨識(shí)電力行業(yè)各類風(fēng)險(xiǎn)。電力行業(yè)包括電力設(shè)計(jì)、電力建設(shè)、發(fā)電、輸電、變電、配電、用電等各個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)又有相應(yīng)的各類企業(yè)，例如發(fā)電企業(yè)就有水力發(fā)電、火力發(fā)電、核電、太陽能發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等等，《操作指南》要有指導(dǎo)性、操作性，就需要對(duì)各類型企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)匯總分析，找出共性，突出個(gè)性，使各類型電力企業(yè)都能夠從《操作指南》中全面地認(rèn)識(shí)面臨的風(fēng)險(xiǎn)。?第四，制定的內(nèi)部控制措施要有領(lǐng)先性。對(duì)于電力行業(yè)通用的、已長(zhǎng)期實(shí)行的內(nèi)控措施，只需要簡(jiǎn)單描述即可；對(duì)于具有領(lǐng)先性的措施，可編制案例詳細(xì)描述，使學(xué)習(xí)執(zhí)行《操作指南》的企業(yè)能有所收益，提高管理水平。此次調(diào)研外高橋電廠EVA考核體系、田灣核電站的工作負(fù)接口、安全管理以獎(jiǎng)代罰、工作中質(zhì)疑的態(tài)度等都具有一定的先進(jìn)性和代表性。?第五，選取內(nèi)控工作先進(jìn)的企業(yè)深入調(diào)研。電力行業(yè)具生產(chǎn)環(huán)節(jié)多、流程復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)巨大、代表性企業(yè)多等特點(diǎn)，建議再赴有關(guān)電力行業(yè)集團(tuán)總部，以及內(nèi)控工作較為突出的電網(wǎng)企業(yè)、風(fēng)電企業(yè)、太陽能企業(yè)等開展實(shí)地調(diào)研，建立廣泛聯(lián)系，深入征求對(duì)《操作指南》的意見和建議，并與被調(diào)研單位建立廣泛聯(lián)系，邀請(qǐng)各類型電力企業(yè)從事內(nèi)控工作的骨干人員參與編寫工作，進(jìn)一步提高《操作指南》的科學(xué)性和適用性。